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當(dāng)前，我國高度重視加快推動(dòng)證券法、刑法修改相關(guān)工作，著力增加資本市場(chǎng)司法供給，推動(dòng)有關(guān)方面加快修法修規(guī)進(jìn)度，建立集體訴訟制度，出臺(tái)相關(guān)司法解釋，完善民事?lián)p害賠償責(zé)任制度，顯著提升違法違規(guī)成本。其中，加強(qiáng)證券領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接是重要一環(huán)。

證券違法犯罪“行刑銜接”問題凸顯

“行刑銜接”即“兩法銜接”，是“行政執(zhí)法和刑事司法相銜接”的簡(jiǎn)稱，旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制。證券行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題存在的前提是證券犯罪作為法定犯罪兼具行政違法與刑事違法的雙重違法性，這要求證券犯罪的犯罪構(gòu)成要以違反證券法對(duì)該行為的禁止性規(guī)定為前提。證券犯罪的雙重違法性又決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，從而有可能產(chǎn)生證券行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題。

目前，我國實(shí)踐中行政執(zhí)法與刑事司法不銜接的問題日益凸顯，“有案不移、以罰代刑”成為證券行政執(zhí)法領(lǐng)域最為突出的問題。

比如，證監(jiān)領(lǐng)域存在一定的“以罰代刑”現(xiàn)象，2013年針對(duì)涉及內(nèi)幕交易違法行為的“光大證券烏龍指事件”，證監(jiān)會(huì)作出了共計(jì)5.23億元的沒收與罰款處罰，當(dāng)時(shí)就有不少質(zhì)疑的聲音，如“如此巨額的罰款是否涉嫌犯罪，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任”等。

證券行政處罰與刑事制裁銜接問題形成的原因比較復(fù)雜。一方面，在立法層面證券法與刑法之間存在著一定的立法虛置現(xiàn)象：第一，違法行為與犯罪行為的不對(duì)應(yīng)性，行政責(zé)任與刑事罪名體系銜接的缺位。第二，違法行為與犯罪行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。從相關(guān)法律條文的表述來看，由于表述的不一致，也會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中難以判斷某一違法行為是否涉嫌構(gòu)成犯罪。第三，隨著我國資本市場(chǎng)的快速發(fā)展，證券期貨市場(chǎng)中不斷衍生出新型違法行為，但卻缺乏規(guī)制的法律依據(jù)。

另一方面，在司法層面主要原因在于兩者在處罰種類和標(biāo)準(zhǔn)上差異較大，證明標(biāo)準(zhǔn)差異較大，案件的移送標(biāo)準(zhǔn)不好把握等。第一，證券處罰種類迥異，行政處罰措施中主要包括了申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格(能力)罰，刑事處罰主要包括監(jiān)禁刑和罰金。因而銜接問題主要存在于財(cái)產(chǎn)刑中，如行政處罰中的罰款上限為300萬元，而刑事制裁中的罰金上限僅50萬元，這種差異容易導(dǎo)致“以罰代刑”的適用問題。第二，在刑事、行政、民事三大證明標(biāo)準(zhǔn)中，刑事證明標(biāo)準(zhǔn)是最高的，須達(dá)到“排除合理懷疑”的程度，而行政證明標(biāo)準(zhǔn)要低很多，是一種高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，即只需達(dá)到“清楚而有說服力”的程度即可。這種證明標(biāo)準(zhǔn)的較大差異造成很多負(fù)面影響，即有些證券類違法案件符合行政證明標(biāo)準(zhǔn)，但難以達(dá)到刑事證明標(biāo)準(zhǔn)，最終只能由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。

解決“行刑銜接”問題的對(duì)策建議

，重點(diǎn)在于立法層面和司法層面。

在立法層面，在證券法修訂的同時(shí)，亟須對(duì)刑法從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行聯(lián)動(dòng)修改，形成統(tǒng)分有序、內(nèi)在緊密、重點(diǎn)相異的法律構(gòu)架，以實(shí)現(xiàn)對(duì)資本市場(chǎng)的統(tǒng)一有效監(jiān)管。一是通過刑法修正案的方式完善證券犯罪構(gòu)成，按照罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，將嚴(yán)重的新型證券違法行為納入刑事犯罪。比如，證券法修訂草案對(duì)資本市場(chǎng)的要件及上市公司的運(yùn)行都作出了新的規(guī)定，刑法也應(yīng)及時(shí)聯(lián)動(dòng)地修正以確保相關(guān)的犯罪行為得以規(guī)制。二是完善刑罰處罰體系，加大刑罰處罰力度?？紤]在刑罰中完善量刑檔次，增設(shè)更為嚴(yán)厲的資格刑，在證券法修訂案處罰力度顯著增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地提升刑期上限和罰金數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，提高犯罪成本和刑罰的威懾力。三是在刑法難以及時(shí)修正的情形下，可以通過出臺(tái)相關(guān)司法解釋的方式予以補(bǔ)充。四是完善證券法的相關(guān)規(guī)范。為了更好地貫徹刑法的謙抑性和最后手段原則，對(duì)于證券領(lǐng)域沒有直接對(duì)應(yīng)的一般違法行為的情形，證券法應(yīng)及時(shí)作出補(bǔ)充規(guī)定，個(gè)別在此次修訂草案中已有所涉及。五是進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化證券法第231條“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，探索構(gòu)建“獨(dú)立性的散在型立法方式”，即在行政法律中設(shè)置具有獨(dú)立罪名和法定刑的刑法規(guī)范。

在司法層面，加強(qiáng)證券行政執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接”?？梢姡姓?zhí)法與刑事司法之間的銜接在實(shí)踐中存在著迫切需要解決的問題，并且已從國家戰(zhàn)略的層面予以推進(jìn)。

健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的具體對(duì)策如下：一是建議證券領(lǐng)域有關(guān)部門借鑒2019年新頒布的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，探索建立健全證券領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制。二是證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須加大執(zhí)法力度，將涉嫌犯罪的堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，引入刑事司法力量參與監(jiān)督執(zhí)法，例如，可商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)提前介入證據(jù)的專業(yè)收集和固化，這既有利于證據(jù)的專業(yè)收集和固化，也能有效解決“兩法銜接”中證據(jù)方面的行刑轉(zhuǎn)化問題。三是進(jìn)一步完善行刑銜接信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)關(guān)的網(wǎng)上銜接、信息共享、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，提高證券市場(chǎng)的監(jiān)管效率。同時(shí)，加強(qiáng)“聯(lián)席會(huì)議制度”“培訓(xùn)交流機(jī)制”“案件咨詢制度”等具體的銜接操作制度。四是探索建立健全行政處罰、刑事制裁、民事賠償“三位一體”的證券違法行為法律責(zé)任追究體系，切實(shí)提高資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本。值得強(qiáng)調(diào)的是，在實(shí)際工作中，“三位一體”的主要障礙是“一事不再理”原則，但該原則只能適用在同一法律體系內(nèi)，而“三位”屬于性質(zhì)不同的三種處罰，不存在違反“一事不再理”原則。與此同時(shí)，還可嘗試建立具有中國特色的證券集體訴訟制度以及對(duì)受害投資者有效的賠償制度等;大力推進(jìn)資本市場(chǎng)法治宣傳教育，加強(qiáng)證券領(lǐng)域違法犯罪的一般預(yù)防，逐步實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，切實(shí)有效打擊證券違法犯罪行為。

(本文來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：陳志娟 作者單位：北京師范大學(xué))

關(guān)鍵詞： 證券違法